वित्तीय संघीयताको चिरफार- ज्यादै फितलो कार्यान्वयन

A+ A A-

नेपालमा संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक संविधान लागू भएको आठ वर्ष पूरा भएको छ । यसको वास्तविक कार्यान्वयन भने २०७४ सालमा संघीय, प्रादेशिक एवं स्थानीय व्यवस्थापिकाका लागि भएका निर्वाचन र त्यसपछि बनेका तीनवटै तहका सरकारले आफ्नो जिम्मेवारी बहन गरेपछि प्रारम्भ भएको हो । यसरी हेर्दा संघीयता कार्यान्वयनको आरम्भ भएको सात वर्ष पूरा गरेको छ ।

वित्तीय संघीयताको वास्तविक कार्यान्वयन भने आर्थिक वर्ष २०७५-७६ सालका तीनवटै तहले आ–आफ्ना बजेट प्रस्तुत गरेपछि आरम्भ भएको हो । संघले प्रदेश र स्थानीय तहलाई तथा प्रदेशले स्थानीय तहलाई दिने वित्तीय समानीकरण अनुदान, राजस्व बाँडफाँटको हिस्सा र प्राकृतिक स्रोतबाट आउने रोयल्टीको वितरणको आधार राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयागले सिफारिस अनुरूप सो आर्थिक वर्षको संघीय बजेटले प्रस्ताव गर्‍यो । यसरी आर्थिक वर्ष २०८०/८१ को बजेट प्रस्तुत हुँदासम्म वित्तीय संघीयताले पनि पाँच वर्षको चक्र पूरा गरेको छ । २०७४ सालको चुनावबाट निर्वाचित जनप्रतिनिधिको पाँचवर्षे कार्यकाल सकिएर गत वर्ष भएको चुनावपछि संघीयता कार्यान्वयनको एउटा चक्र पूरा भएको छ ।

यी दृष्टिकोणबाट नेपालको वित्तीय संघीयताको कार्यान्वयन कति सफल वा असफल भयो र यसका कुन-कुन आयाममा व्यापक परिवर्तन गर्नु आवश्यक छ भन्ने समीक्षाका लागि यो उपयुक्त समय हो । संघीय शासनका प्रमुख चारवटा खम्बाहरू (संवैधानिक संघीयता, राजनीतिक संघीयता, प्रशासनिक संघीयता र वित्तीय संघीयता) रहेको सैद्धान्तिक व्याख्याले विश्वव्यापी मान्यता पाएको छ । तर, संघीय शासनको वास्तविक औचित्य स्थापित गर्न र यो शासनलाई कुनै पनि मुलुक र उपराष्ट्रिय अर्थतन्त्र विशेषका लागि समृद्धिदायक एवं आममानिसका लागि लोककल्याणकारी बनाउने मुख्य कडी चाहिँ वित्तीय संघीयता नै हो ।

प्रतिव्यक्ति कुल गार्हस्थ्य उत्पादन

वित्तीय संघीयताले कानुनी, संरचनागत र संचालनगत आधार र दिशा प्रस्ट्याएपछि अरु तीनवटा खम्बाले त्यसलाई सघाउने हुन् । वित्तीय संघीयताले ल्याउने सार्वजनिक वित्त व्यवस्थापनमा चुस्तता, स्रोत परिचालन प्रभावकारिता, आर्थिक पारदर्शिता र सार्वजनिक सेवामाथि सहज पहुँच र यी सबैको समुच्च परिणाम स्वरूप अर्थतन्त्रको फराकिलो र दिगो विकास सम्भव हुन्छ ।

नेपालको वित्तीय संघीयताको संवैधानिक र कानुनी, संस्थागत र आर्थिक सुशासनका पक्षहरूको पृष्ठभूमिमा यस आलेखले संघीय प्रणालीअन्तर्गत विगत पाँच वर्षको अनुभवका आधारमा वित्तीय संघीयताका आधारभूत लक्षण र प्रवृत्तिको समीक्षाको प्रयास गरेको छ ।

संवैधानिक र कानुनी आधार

नेपालको वित्तीय संघीयता सञ्चालनका लागि संविधानको धारा ६० सबैभन्दा महत्त्वपूर्ण संवैधानिक आधार हो । यसले तीनै तहका सरकारलाई कर लगाउने आधार र अधिकार दिएको छ । आर्थिक स्रोतको वितरण र बाँडफाँटका आधार तय गर्न राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगमार्फत वित्तीय समानीकरण अनुदान ससर्त अनुदान, समपूरक अनुदान र विशेष अनुदानको व्यवस्था तथा प्राकृतिक स्रोतबाट आम्दानी हुने रोयल्टीको समेत न्यायोचित बाँडफाँटको परिकल्पना संविधानले गरेको छ ।

संविधानको धारा २५१ ले राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको काम, कर्तव्य र अधिकार प्रस्ट्याएको छ । उठेको राजस्वका संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबीच बाँडफाँटको प्रावधान अनुरूप मापदण्ड तयार गर्ने, सबै प्रकारका अनुदान वितरणका लागि सूत्र बनाएर संघीय र प्रादेशिक सरकारहरूलाई सिफारिस गर्ने, संघीय, प्रादेशिक एवं स्थानीय सञ्चित कोषको व्यवस्था गर्ने, प्राकृतिक स्रोतबाट उठ्ने राजस्वको बाँडफाँटका आधार र मापदण्ड वित्त आयोगले बनाउँछ । त्यसैगरी, संविधानको धारा ११५ र २२८ ले क्रमशः प्रादेशिक एवं स्थानीय सरकारले कानुनले दिए अनुसारको तर संघीय सरकारको पूर्वस्वीकृति लिएर ऋण लिन पाउने व्यवस्था पनि गरेको छ ।

वित्तीय संघीयता कार्यान्वयनमा अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापन ऐन, २०७४ सबैभन्दा महत्त्वपूर्ण कानुन हो । यसका अतिरिक्त राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग ऐन २०७४, स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ जस्ता कानुन उत्तिकै महङ्खवका छन् । अन्तरसरकारी वित्तीय व्यवस्था ऐनको दफा ८, ९, १० र ११ ले क्रमशः वित्तीय समानीकरण अनुदान, ससर्त अनुदान, समपूरक अनुदान र विशेष अनुदानको व्यवस्था गरेको छ । त्यस्तैगरी दफा १४ ले स्थानीय तहले समेत आन्तरिक ऋण लिन पाउने उल्लेख गरेको छ ।

दुई अपेक्षाकृत नयाँ कानुन पनि लागू भएका छन् । संघ, प्रदेश र स्थानीय तह (समन्वय तथा अन्तरसम्बन्ध) ऐन, २०७७ ले तीनवटा तहका सरकारबीच समन्वय र सहकार्यलाई प्राथमिकता दिएको छ । ऋण तथा ग्यारेन्टी ऐन, २०२५ र सार्वजनिक ऋण ऐन, २०५९ लाई खारेज गरी तीनै तहका सरकारका लागि ‘सार्वजनिक ऋण व्यवस्थापन ऐन, २०७९’ लागू छ । सरकारले सार्वजनिक ऋण व्यवस्थापन कार्यालय नामको नयाँ निकाय स्थापना गरेको छ ।

वित्तीय संघीयतालाई कार्यान्वयनमा ल्याउने प्रमुख संवैधानिक निकायका रूपमा कार्य गरिरहेको राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले विविध प्रकृतिका वित्तीय हस्तान्तरणलाई मुख्यगरी ५ वटा समूहमा वर्गीकरण गरेर कार्यान्वयनमा लगेको छ ।

क) राजस्व बाँडफाँट,
ख) वित्तीय समानीकरण अनुदान,
ग) ससर्त अनुदान,
घ) आन्तरिक ऋण, र
ङ) प्राकृतिक स्रोत (यसको रोयल्टी)

क) राजस्व बाँडफाँट

धारा ११६, २०४ र २२९ ले क्रमशः संघीय, प्रादेशिक र स्थानीय तहको सञ्चित कोषका लागि यी कोषमा जम्मा हुने राजस्वको प्रकारलाई प्रस्ट्याएको छ । अन्तरसरकारी वित्तीय व्यवस्था ऐन, २०७४ को दफा ६ ले मूल्य अभिवृद्धि कर (भ्याट) र अन्तःशुल्कबाट सङ्कलित राजस्व बाँडफाँड गर्न निम्न व्यवस्था गरेको छ :

१. नेपाल सरकार, प्रदेश र स्थानीय तहबीच मूल्य अभिवृिद्ध कर र आन्तरिक उत्पादनबाट उठेको अन्तःशुल्क रकम बाँडफाँट गर्न नेपाल सरकारले एक संघीय विभाज्य कोष खडा गरी त्यस्तो रकम सो कोषमा जम्मा गर्नेछ ।

राजस्व बाँडफाँटको सूत्र र भार

२ उपदफा (१) बमोजजम संघीय विभाज्य कोषमा जम्मा भएको रकममध्ये सत्तरी प्रतिशत नेपाल सरकारलाई, पन्ध्र प्रतिशत प्रदेशलाई र पन्ध्र प्रतिशत स्थानीय तहलाई बाँडफाँट गरिनेछ । यी व्यवस्था कार्यान्वयन गर्न, वित्त आयोग ऐन २०७४ को दफा १५ (१) बमोजिम आयोगले तीन तहबीचको राजस्व बाँडफाँटका लागि विस्तृत आधार र बनाएको छ र सोको गणनाका लागि देहायबमोजिमको भार निर्धारण गरी सरकारलाई सिफारिस गर्दछ ।

प्रदेशगत खर्च र राजस्वको प्रतिशत

ख) वित्तीय समानीकरण अनुदान
संवैधानिक व्यवस्थाका अतिरिक्त अन्तरसरकारी वित्तीय व्यवस्था ऐन, २०७४ को दफा ८(१) ले आयोगको सिफारिसमा प्रदेश र स्थानीय तहमा वित्तीय समानीकरण अनुदान वितरण गर्न नेपाल सरकारलाई अधिकार दिएको छ । त्यसैगरी, दफा ८(२) बमोजिम प्रदेश सरकारले आफ्नो क्षेत्राधिकारभित्र रहेका स्थानीय तहलाई वित्तीय समानीकरण अनुदान वितरण गर्नेछ ।

सूत्रमा आधारित समानीकरण अनुदान गणना

वित्त आयोग ऐन, २०१७ को दफा १६(१) बमोजिम आयोगले नेपाल सरकारले प्रदेश र स्थानीय तहलाई र प्रदेशले स्थानीय तहलाई दिने वित्तीय समानीकरण अनुदानको सिफारिस गरेको छ । आयोग समानीकरण अनुदानको रकम निर्धारण गर्न अपनाएको सूत्र निम्न भारमा आधारित छ ।

वित्तीय हस्तान्तरण

यसका अतिरिक्त, वित्त आयोगले प्रत्येक उपराष्ट्रिय तह (प्रदेश र स्थानीय तह) ले संघीय सरकारबाट न्यूनतम अनुदान पाउने पनि सुनिश्चित गर्नेगरी सिफारिस गर्दछ ।

ग) सशर्त अनुदान
अन्तरसरकारी वित्तीय व्यवस्था ऐन, २०७४ को दफा (९)ले प्रदेश वा स्थानीय तह वा नेपाल सरकारको कुनै पनि आयोजना कार्यान्वयन गर्न संघबाट प्रदेश र स्थानीय तह र प्रदेशबाट स्थानीय तहलाई ससर्त अनुदान दिने व्यवस्था गरेको छ । आयोगले तोके अनुसार अनुदान पाउने सरकारले परियोजना कार्यान्वयनका सम्बन्धमा अनुदान पाउने सरकारलाई आवश्यक नियम र सर्त तोक्न सक्नेछ ।

संघबाट प्रादेश वा प्रदेशबाट स्थानीय तहले पाउने थप दुई समपूरक अनुदान र विशेष अनुदानसमेत गरी चार प्रकारका अनुदानको व्यवस्था छ । आयोजनाको तयारी सम्भाव्यता, आयोजनाको अनुमानित लागत–लाभ नक्साङ्कन र कार्यान्वयनका लागि वित्तीय तथा जनशक्ति परिचालन क्षमतासहितको कुनै पनि प्राथमिकता प्राप्त पूर्वाधार विकास आयोजना कार्यान्वयन गर्न पूरक अनुदान उपलब्ध गराउन सकिने छ । शिक्षा, स्वास्थ्य र खानेपानी जस्ता आधारभूत सेवाको विकास र वितरण गर्न, अन्तरप्रदेश वा अन्तरस्थानीय तहको सन्तुलित विकास गर्न र आर्थिक, सामाजिक रूपमा पछाडि परेका वर्ग वा समुदायको उत्थान वा विकास गर्न विशेष अनुदान उपलब्ध गराइने छ ।

प्रदेश सञ्चित कोषमा जम्मा भएको रकम

उल्लेख्य के छ भने, विगत पाँच वर्षमा स्थानीय तहमा हस्तान्तरण गर्दा वित्तीय समानीकरण अनुदान र ससर्त अनुदानको हिस्सा करिब ५५ र ३५ प्रतिशत रहेको छ भने बाँकी १० प्रतिशत हाराहारी मात्रै समपूरक र विशेष अनुदानका रूपमा वित्तीय हस्तान्तरण भएको देखिन्छ । आर्थिक सामाजिक सूचकमा रहेको फराकिलो भिन्नताले एउटै सूत्र आपनाएर तय गरिने अनुदान रकम न्यायेचित देखिँदैन ।

बहुआयामिक गरिबी

घ) आन्तरिक ऋण
नेपालको संघीय राज्य संरचनाले अझै पनि ऋणमा उपराष्ट्रिय सरकारहरूको पहुँच विस्तार गर्न र उनीहरूलाई ऋण दिगोपन अनुगमन गर्न सघाउने संस्थागत संरचना निर्माण गर्न बाँकी छ । यस्तो ऋण र उपादेयताबारे नै राज्यको उपल्लो नीतिनर्मिाणको तहमा प्रष्ट दृष्टिकोण बन्न नसकेको देखिन्छ । गच्छे अनुसारको ऋणले खासगरी स्थानीय सरकारको वित्तीय प्रभावकारिता बढाउँछ, बजेट निर्माणमा स्वामित्व र जिम्मेवारी भाव बढ्छ भन्ने सुझबुझ कानुन र नीतिनिर्माणमा प्रतिविम्बित भएको छैन । संविधान र सम्बन्धित कानुनहरू दुवैले सार्वजनिक ऋण प्राप्तिमा उपराष्ट्रिय सरकारहरूलाई सहजीकरण गर्नुभन्दा नियन्त्रणमुखी रुढीग्रस्त दृष्टिकोण अपनाएका छन् ।

संविधानको धारा ११५ र २२८ मा क्रमशः प्रदेश र स्थानीय सरकारले आवश्यक कानुन बनाएर संघीय सरकारको पूर्वस्वीकृति लिएर ऋण उठाउने व्यवस्था गरेको छ । संविधानका अन्य दुई धारा, २०३ र २३० ले क्रमशः प्रादेशिक र स्थानीय सरकारहरूलाई ऋण उठाउन र ग्यारेन्टी प्रदान कानुनी सीमा तोकेको छ । धारा २३० (२) मा गाउँपालिका र नगरपालिकाले राजस्व र व्ययको अनुमान पेस गर्दा घाटा बजेट निर्माण गर्नुपर्ने भए ‘संघीय कानुन र प्रदेश कानुन बमोजिम घाटा पूर्ति गर्ने स्रोत समेतको प्रस्ताव गर्नु पर्ने’ प्रावधान छ ।

धारा २५१ (१ङ) ले वित्त आयोगलाई संघ, प्रदेश र स्थानीय सरकारको खर्च धान्न र राजस्व सङ्कलन सुधार गर्न उपाय सिफारिस गर्ने र (१च)ले बृहत् आर्थिक परिसूचकको विश्लेषण गरी संघीय, प्रदेश र स्थानीय सरकारले लिन सक्ने आन्तरिक ऋणको अधिकतम सीमा सिफारिस गर्ने अधिकार दिएको छ । अन्तरसरकारी वित्तीय व्यवस्था ऐन, २०७४ को दफा १४(१)मा आयोगले सिफारिस गरेबमोजिम नेपाल सरकार, प्रदेश र स्थानीय तहले सीमाभित्र आन्तरिक ऋण लिनसक्ने तर प्रदेश र स्थानीय तहले आन्तरिक ऋण लिनुअघि नेपाल सरकारको स्वीकृति लिनुपर्ने व्यवस्था छ ।

उपदफा (२)मा नेपाल सरकार र प्रदेशले प्रचलित कानुनको अधीनमा रही ऋणपत्र जारी गरी आन्तरिक ऋण उठाउन सक्ने र उपदफा (३)मा प्रदेश र स्थानीय तहले नेपाल सरकारसँग ऋण लिनका लागि स्वीकृति लिँदा कुन योजनाका लागि ऋण माग गरिएको हो, त्यसबाट प्राप्त हुने उपलब्धिको विवरणसहित मन्त्रालयमा प्रस्ताव पेस गर्नुपर्ने, ऋण भुक्तानी योजना र ऋण दिने संस्था उल्लेख अनिवार्य हुनुपर्ने व्यवस्था छ । यसरी पेस भएको प्रस्ताव कार्यान्वयनका लागि योग्य देखिएमा नेपाल सरकारले आन्तरिक ऋण लिन सम्बन्धित प्रदेश वा स्थानीय तहलाई स्वीकृति दिने प्रावधान उपदफा ४ मा छ ।

नयाँ सार्वजनिक ऋण व्यवस्थापन ऐन २०७९ अनुसार नेपाल सरकार वा प्रदेश सरकारले तोकेको सीमाभित्र एक वा एकभन्दा बढी प्रकारका ऋणपत्र जारी गरी समय समयमा आन्तरिक ऋण उठाउन सक्नेछ । यसअघिको सार्वजनिक ऋण ऐनमा यस्तो व्यवस्था थिएन ।

प्रदेश सरकारले प्रस्ताव गरेका घाटा बजेट

वित्त आयोगले संघीय सरकारलाई चालु आर्थिक वर्षका लागि कुल गार्हस्थ्य उत्पादनको ५.५ प्रतिशतभन्दा बढी नहुने गरी सार्वजनिक ऋण उठाउने सीमा सिफारिस गरेको छ । प्रदेश र स्थानीय सरकारका लागि आफ्नो स्रोतको कुल राजस्वको १२ प्रतिशत र सरकारको माथिल्लो तहबाट राजस्व बाँडफाँटका रूपमा प्राप्त हुने रकमको सीमा तोकिएको छ । यी व्यवस्था भए पनि उपराष्ट्रिय सरकारले आन्तरिक ऋण परिचालनलाई व्यवहारमा ल्यउन सकेका छैनन् । भाषामा ऋण दिने प्रावधान भनिए पनि यी कानुनी व्यवस्था प्रादेशिक र स्थानीय तहहरूले ऋण लिनै नसक्ने गरी नियन्त्रणकारी छन् ।

वित्त आयोगको प्रतिवेदन (२०७९) अनुसार विगतमा कतिपय प्रदेश सरकारले आन्तरिक ऋण परिचालन गर्ने लक्ष्य राखेर आम्दानी र व्ययको अनुमान (घाटा बजेट) प्रस्तुत गरे पनि अहिलेसम्म त्यस्तो कर्जा उठाउन र सदुपयोग हुन सकेको छैन । कतिपय स्थानीय तहले आफ्नो बजेट वक्तव्यमा केही आयोजनाका लागि कर्जा प्रवाह भएको उल्लेख गरे पनि त्यसलाई सहजीकरण गर्ने ऐन–नियम नहुँदा कुनै पनि आयोजनाले ऋण उठाउन सकेको छैन ।

ङ) प्राकृतिक स्रोतको रोयल्टी बाँडफाँट

संविधानको धारा ५९(४)मा प्राकृतिक स्रोत वा विकासको उपयोगबाट प्राप्त लाभको न्यायोचित वितरण संघ, प्रदेश र स्थानीय तहलाई गर्ने प्रावधान छ । धारा ५९(५)मा प्राकृतिक स्रोत साधनको उपयोगमा स्थानीय समुदायले लगानी गर्न चाहेमा लगानी गर्न प्राथमिकता दिइने पनि उल्लेख छ ।

संविधानको धारा २५१ (१ज)ले वित्त आयोगलाई प्राकृतिक स्रोतको परिचालन गर्दा नेपाल सरकार, प्रदेश सरकार र स्थानीय तहको लगानी तथा प्रतिफलको हिस्सा निर्धारणको आधार तय गरी सिफारिस गर्ने, (१ झ) ले प्राकृतिक स्रोतको बाँडफाँड सम्बन्धी विषयमा संघ र प्रदेश, प्रदेश र प्रदेश, प्रदेश र स्थानीय तह तथा स्थानीय तहहरूबीच उठ्नसक्ने सम्भावित विवादका विषयमा अध्ययन अनुसन्धान गरी त्यसको निवारण गर्न समन्वयात्मक रूपमा काम गर्न सुझाव दिन र उपधारा (२) ले राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले प्राकृतिक स्रोतको बाँडफाँट गर्दा सोसँग सम्बन्धित वातावरणीय प्रभाव मूल्याङ्कनका सम्बन्धमा आवश्यक अध्ययन र अनुसन्धान गरी नेपाल सरकारलाई सिफारिस गर्ने अधिकार दिएको छ ।

अन्तरसरकारी वित्तीय व्यवस्था ऐन, २०७४को दफा ७(१) ले प्राकृतिक स्रोतबाट प्राप्त हुने रोयल्टीलाई नेपाल सरकार, प्रदेश र स्थानीय तहमा बाँड्न नेपाल सरकारले रोयल्टीबाट प्राप्त रकम संघीय कानुन बमोजिम जम्मा गर्न संघीय विभाज्य कोषको स्थापना गर्ने, दफा (२)ले सो कोषमा रहेको रोयल्टीको बाँडफाँट नेपाल सरकारले सो ऐनको अनुसूची ४ बमोजिम वर्षिक रूपमा गर्ने व्यवस्था गरेको छ । यसरी बाँडफाँट भएको रकममध्ये नेपाल सरकारले पाउने रकम संघीय सञ्चित कोषमा, प्रदेशले प्राप्त गने रकम सम्बन्धित प्रदेश सञ्चित कोषमा र स्थानीय तहले प्राप्त गर्ने रकम सम्बन्धित स्थानीय सञ्चित कोषमा जम्मा हुने गरी उपलब्ध गराइने व्यवस्था उपदफा ३ ले गरेको छ । आयोगले एकपटक गरेको यस्तो सिफारिस अर्को पाँच वर्षसम्म मान्य हुन सक्नेछ ।

३. संस्थागत व्यवस्था र प्रभावकारिता

वित्तीय संघीयताको कार्यान्वयनको मूल्याङ्कन गर्दा सिङ्गो संघीयताको डिजाइन, यस व्यवस्था स्थापनासँगै निर्माण भएका संस्थाहरू, तिनको चरित्र र प्रभावकारिता महत्त्वपूर्ण हुन्छ । यस व्यवस्थामा संघीय, प्रादेशिक र स्थानीय व्यवस्थापिका र सरकार नै निःसन्देह संघीयताका सबैभन्दा महत्त्वपूर्ण संस्था हुन् । प्रदेशको स्थापनाको मुख्य उद्देश्य तिनीहरूलाई अलग राजनीतिक-प्रशासनिक एकाइको रूपमा मात्र नभई सक्रिय, स्वतन्त्र एवम् सम्भावित विस्तारकारी अर्थतन्त्रका रूपमा पनि परिकल्पना गरिनु पथ्र्यो । संघीय एकाइ निर्माणको मुख्य औचित्य भनेकै आर्थिक समृद्धि हो ।

तर, संघीयताको डिजाइनका क्रममा यो वास्तविकतातर्फ ख्याल गरिएन । प्रस्तावित प्रादेशिक अर्थतन्त्रमा उपलब्ध स्रोत, विशेष गरी आकर्षक कर बिन्दुहरू प्रदेशहरूबीचको बाँडफाँटमार्फत स्रोतको परिचालन र सदुपयोगबारे विभिन्न वैकल्पिक परिदृश्यमाथि विचार गरिएन । त्यसैगरी सीमाङ्कन गर्दा जनसंख्या, भूगोल, आकार, प्राकृतिक स्रोतको उपलब्धता र यातायात जस्ता पूर्वाधारमा पहुँचको तथ्यांकीय विश्लेषण गरी स्थानीय तहको संख्या निर्धारण गरिनु आवश्यक थियो र प्रत्येक एकाइ सानो भए पनि सक्रिय अर्थतन्त्र बन्ने सम्भावनालाई ध्यान दिनु जरुरी थियो । कुनै अध्ययन, विश्लेषण वा प्रमाणबिना प्रदेश र स्थानीय तहको सिमाना तोकियो ।

आर्थिक सक्षमता र दिगोपनको सिद्धान्तका आधारमा प्रदेश निर्माण भएनन् । विद्यमान गरिबी दर, मानव विकास सूचकांक, साक्षरता दर, प्रतिव्यक्ति आय, औसत आयु र सार्वजनिक सुविधामा पहुँचका आधारमा सीमाङ्कन नगरिएका कारण उपराष्ट्रिय एकाइहरू अलग्गै अर्थतन्त्रका रूपमा उभिएका छैनन् । त्यभन्दा पनि जोखिम, त्यसरी उभिने बाटोमा अग्रसर छैनन् ।

वित्तीय संघीयतालाई प्रशासनिक संघीयताले आवश्यक टेको दिएन । कर्मचारी व्यवस्थापन पूर्णतः तदर्थवादी भयो । स्थानीय निर्वाचित प्रतिनिधिहरूको क्षमता आर्थिक प्रशासान, न्याय निरूपण र शैक्षिक लगायत अन्य संविधानले दिएका अधिकारको परिणाममुखी सदुपयोग हुनेगरी विस्तार गर्न सकिएन । विगत पाँच आर्थिक वर्षको अनुभवपछि पनि प्रदेश र केही ठूला नगरपालिकाबाहेकले प्रभावकारी र प्राविधिक अङ्ग पुगेका वार्षिक योजना र बजेट तर्जुमा गर्न सकेका छैनन् ।

स्थानीय तह र केही हदसम्म प्रादेशिक तहमा वार्षिक बजेट लेखन विधि र विनियोजन आर्थिक सुशासन अनुरूप हुन सकेको छैन । निर्वाचित जनप्रतिनिधिमा बजेटको प्रकृति र प्रणालीबारे सामान्य ज्ञान नहुनु र त्यसबारे जानकारी भएका कर्मचारी नहुँदा कतिपय नगरपालिकाले समयमै बजेट तयार गरी कार्यान्वयन गर्न सकेका छैनन् । बजेट पेस गर्ने संस्कार पूरा गरेका अधिकांश नगरपालिकाले तयार पारेको बजेट अपेक्षित स्वरुपमा वा संघीय मामिला मन्त्रालयले दिएको ‘टेम्प्लेट’ अनुसार हुन सकेको छैन । बजेट अनुशासनमा खर्च गर्ने प्रचलन र परम्परा दुवैको कदर र व्यवहारमा कार्यान्वयन हुँदैन ।

प्रदेशगत आधारमा कुल खर्चमा पुँजीगत खर्चको हिस्सा

संविधान कार्यान्वयनमा आएको आठ वर्ष बितिसक्दा पनि संघीय र प्रदेश सरकारले बनाउन आवश्यक सबै कानुन बनाउन सकेनन् । प्रदेश र स्थानीय तहले आफ्नो अधिकार प्रयोग गर्न नसक्ने गरी संविधानले धेरै ठाउँमा संघीय वा प्रादेशिक कानुनले निर्धारण गरेबमोजिम मात्रै महत्त्वपूर्ण विषयमा निर्णय लिन पाउन गरी असंख्य ठाउँमा अवरोध गरेको छ । यी कानुनको अभावमा प्रादेशिक र स्थानीय अर्थतन्त्रले अपेक्षित गति र दिशामा काम गर्न सकेका छैनन् । सार्वजनिक वित्त व्यवस्थापन, मुख्यतया वार्षिक बजेट तर्जुमा प्रत्येक उपराष्ट्रिय तहमा अझै ठूलो चुनौती छ ।

राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग वित्तीय संघीयतालाई कार्यान्वयन गर्ने सबैभन्दा महत्त्वपूर्ण संवैधानिक निकाय हो । आयोगले आफ्नो संवैधानिक अधिकार र कार्यलाई उच्च संवैधानिक निकायका रूपमा नभई कर्मचारीतन्त्रको विस्तारित हाँगाको भूमिकामा सीमित गरिएको छ । सफल संघीय राष्ट्रहरूमा, तुलनात्मक यस्तो आयोग उच्च संवैधानिक अधिकार प्रदान गरिएको छ । उदाहरणका लागि, भारतको वित्त आयोगले सिधै भारतका राष्ट्रपतिलाई रिपोर्ट गर्छ, सरकारलाई होइन । भारतको वित्त आयोगले आफ्नो कार्यविधि निर्धारण गर्छ र तिनको कार्यसम्पादनमा देवानी अदालतको सबै अधिकार प्रयोग गर्छ । यस दृष्टिमा, नेपालको वित्त आयोगलाई संविधानको मस्यौदाको सुरुवातदेखि नै अपूर्ण बनाइएको छ । यसको भूमिका ‘सिफारिस गर्नु’ वा ‘सुझाव दिनु’मा मात्र सीमित गरिएको छ । त्यसको असर वित्तीय संघीयताको सञ्चालन पनि एकात्मक राज्य प्रणालीको आर्थिक अधिकार विकेन्द्रीकरणभन्दा स्वरूप र परिणाममा फरक हुन सकेको छैन ।

सरकारले सार्वजनिक ऋण सम्बन्धी सबै काम गर्न सार्वजनिक ऋण व्यवस्थापन कार्यालय स्थापना गरेको छ । यो कार्यालयको कार्यशैली र नयाँ कानुन दुवै प्रादेशिक र स्थानीय तहलाई ऋण लिने स्वतन्त्रता नदिने मानसिकताबाट ग्रस्त देखिन्छन् । महालेखा नियन्त्रकको कार्यालय नेपाल सरकारको ट्रेजरी सञ्चालनका लागि जिम्मेवार छ र सबै सरकारी खर्चको व्यवस्थापना लागि ७७ जिल्लामा यसका कार्यालय छन् । उपराष्ट्रिय स्तरमा वित्तीय संघीयताको कार्यान्वयनसँग वित्तीय व्यवस्थापन प्रक्रियालाई सहजीकरण र कार्यान्वयन गर्न योजना, बजेट र लेखा सफ्टवेयर, कार्यान्वयनमा ल्याएको छ । यी कार्यहरू वित्तीय संघीयता सञ्चालनमा महत्त्वपूर्ण छन् र तिनलाई खोटरहित सञ्चालन हुने व्यवस्था गर्न अझै पूर्वाधार अभाव देखिएको छ ।

यसका अतिरिक्त छ अन्तरसरकारी वित्तीय व्यवस्था ऐन, २०७४ को दफा ३३ ले व्यवस्था गरेको अन्तरसरकारी वित्तीय परिषद् र संविधानको धारा २३४ ले संघ र प्रदेश र प्रदेशबीचको राजनीतिक विवाद समाधान गर्न व्यवस्था गरेको अन्तरप्रदेश परिषद् जस्ता निकायको भूमिका वित्तीय संघीयतालाई सबल पार्न प्रभावकारी भएको छैन । उदाहरणका लागि, अर्थतन्त्र सङ्कटमा परेको र प्रादेशिक सरकारहरूले आफ्नो संवैधानिक अधिकारको प्रयोग गर्नका लागि सर्वोच्च अदालतको ढोका ढकढक्याइरहेका बेला अन्तरसरकारी वित्तीय परिषद् र अन्तरप्रदेश परिषद्को बैठक पनि समयमै बस्न सकेको छैन । यी संस्थागत व्यवस्थाको भूमिका र प्रभावकारिता गम्भीर प्रश्नको घेरामा छन्, जसको विस्तृत समीक्षा आवश्यक छ ।

वित्त प्रशासन र स्रोत परिचालन

क) वित्तीय खाडल
उध्र्व र पाश्र्व दुवै प्रकतिको वित्तीय अन्तर नेपालको संघीय प्रणालीका लागि ठूलो चुनौतीका रूपमा खडा भएको छ । प्रदेशहरूबीच र स्थानीय तहहरूबीचको आय र खर्चको खाडलमा व्यापक भिन्नता छ । संघीयतामार्फत कल्याणकारी राज्यको परिकल्पना गर्दा संघीय सरकारसँग उपराष्ट्रिय सरकारहरूको वर्तमान र भविष्यका सबै माग पूरा गर्न पर्याप्त वित्तीय स्रोत छन् भन्ने स्वैरकल्पनाले राजनीतिक वर्ग अविभूत भएकोे देखिन्छ । यथार्थ त्यसको ठीक विपरित छ । सिङ्गो संघीयता अनुदान माग्ने र दिनेबीचको मात्र खेल जस्तो देखिएको छ । संघले जति दिन्छ त्यति खर्च गरेर बस्ने वा त्यति पनि खर्च गर्न नसक्ने संस्थागत निम्छरोपन केन्द्रबाट प्रदेश र स्थानीय तहसम्म फैलिएको छ ।

प्रदेशगत आर्थिक सामाजिक परिसूचक

नेपालको सार्वजनिक वित्त व्यवस्थापन सामान्यतया माग र आपूर्ति दुवै पक्षका विकृतिग्रस्त छ । आपूर्ति पक्षमा, मुख्यतया ठूलो पुँजीगत खर्च गर्ने मन्त्रालयहरूको प्रणाली र प्रक्रिया अवलम्बनको संस्थागत क्षमता अत्यन्त कमजोर छ । माग पक्षमा, स्रोतको प्रशोचन क्षमता, सार्वजनिक खरिदमा पारदर्शिता, निर्णयकर्ताको जवाफदेहिता र वित्तीय प्रतिवेदन प्रणालीमा सबै तहका सरकारमा उल्लेख्य सुधार आवश्यक छ । स्थानीय सञ्चित कोषमा थुप्रिएको रकमले यो समस्यालाई उजागर गरेको छ ।

संघीय संरचनाअन्तर्गत प्रदेश र स्थानीय तहको योजना, बजेट तर्जुमा, विनियोजन र कार्यान्वयन एकात्मक शासन प्रणालीको तुलनामा सैद्धान्तिक रूपमा बढी प्रभावकारी हुने स्वाभाविक अपेक्षा पूरा भएको छैन ।

ख) स्रोत प्रशोचन क्षमता

संघीय सरकारको स्तरमा समेत उपलब्ध वित्तीय स्रोतको खर्च गर्ने क्षमता अभाव नेपालको सार्वजनिक वित्त व्यस्थापनको निरन्तर अड्चनको रूपमा रहेको छ । आर्थिक वर्ष २०६७-६७ देखि २०७६-७७ को दश वर्षमा विनियोजित पुँजीगत बजेटको ६२.८ प्रतिशत मात्रै खर्च भएको थियो । यस्तो विनियोजनको ठूलो हिस्सा आर्थिक वर्षको अन्त्यतिर प्रायः उचित प्रक्रियाविना खर्च हुने र विनियोजन गरिएको बजेटलाई हतारमा असार एक महिनामा उडाएर सार्वजनिक कामको गुणस्तरमा सम्झौता गरी खर्च गर्ने प्रवृत्ति मौलाउँदा पनि आँकडा यस्तो दयनीय भएको हो । ‘संघीय सरकारबाट प्रदेश र स्थानीय तहमा हस्तान्तरण हुने अनुदान संघीय सरकारको चालु खर्चमा लेखिने गरेको छ । प्रदेश र स्थानीय तहमा हस्तान्तरण हुने अनुदानको ठूलो हिस्सा प्रदेश र स्थानीय सरकारको पुँजीगत खर्चमा प्रयोग गर्न सकिने, प्रदेश र स्थानीय सरकारको संयुक्त पुँजीगत खर्च संघीय सरकारको पुँजीगत खर्चभन्दा बढी हुने गरेको छ’ (आर्थिक सर्वेक्षण, २०७६-७७ अनुच्छेद ३.२६०) ।

स्थानीय तहको बजेट खर्च

२०७९ फागुन मसान्तसम्म पनि स्थानीय तहमा खर्चको प्रवृत्तिमा सुधार हुन सकेको छैन । चालु र पुँजीगत खर्चको अंश क्रमशः ७१ र २९ प्रतिशत रहेको छ । स्वीकृत बजेट विनियोजन अनुसार खर्च गर्ने क्षमताको तथ्यांक व्यवस्थित रूपमा उपलब्ध छैन । र, स्थानीय तहमा पुँजीगत खर्चको कथा पनि आधारभूत रूपमा फरक छैन ।

ग) सार्वजनिक खरिद

नेपालको सार्वजनिक खरिद अझै पनि अत्यधिक केन्द्रीकृत सत्ताको मानसिकताले ग्रस्त छ । सार्वजनिक खरिद ऐन, २०६३ हालसम्म दसौँपटक संशोधन भए पनि यसले प्रदेश र विशेषगरी स्थानीय सरकारका लागि प्रभावकारी सार्वजनिक खरिद नियम र कार्यविधि व्यवस्था गर्न सकेको छैन । सार्वजनिक खरिद तथा अनुगमन कार्यालयको आर्थिक वर्ष २०७५-७६ को वार्षिक प्रतिवेदनमा मुलुकको संघीय संरचना अनुसार पारदर्शी सार्वजनिक खरिद संयन्त्र कार्यान्वयन गर्नु प्रमुख चुनौती रहेको उल्लेख छ । सार्वजनिक खरिद नियम र प्रक्रियालाई विकेन्द्रीकरण गर्ने राजनीतिक इच्छाशक्तिको अभाव छ ।

बोलपत्र प्रक्रियामा उपराष्ट्रिय तहका राजनीतिक नेताहरूबीचको स्वार्थको द्वन्द्व धेरै हदसम्म अनुगमनविहीन भएको छ । ‘मेयरको डोजर’ भन्ने शब्द अहिले स्थानीय तहमा प्रचलनमा छ । स्थानीय तहमा दोस्रो चक्रमा निर्वाचित जनप्रतिनिधिले पदभार ग्रहण गरेपछि पनि स्थानीय तहमा अनियमितता भएको गुनासो कम भएको छैन । खासगरी ठेकेदारको पृष्ठभूमि भएका निर्वाचित जनप्रतिनिधिहरूले प्रष्ट स्वार्थको द्वन्द्व देखिने सरकारी आयोजनाहरूमा ठेक्का लिइरहेका छन् ।

घ. वित्तीय अनुशासन र पारदर्शिता

नेपाली लेखा तथा लेखापरीक्षण प्रणालीमा बदनाम शब्द ‘बेरुजु’ व्यापक चल्तीमा छ । वित्तीय कार्यविधि ऐन, २०५६ले त्यस्तो बेरुजुलाई प्रचलित कानुन बमोजिम पूरा गर्नुपर्ने आवश्यकताहरू पूरा नगरी गरिएको लेनदेनको रूपमा देखाइएको वा लेखापरीक्षणमा फेला परेका लेनदेनका रूपमा परिभाषित गरेको छ । वित्तीय सुशासनमा भएको विकृतिको गम्भीरताको झलक जस्तै, महालेखा परीक्षकको ६०औँ वार्षिक प्रतिवेदन २०७९ले सो वर्ष संघीय, प्रदेश सरकारी निकाय र स्थानीय तह समेतको रू.७१ खर्ब ३८ अर्ब १७ करोडको लेखापरीक्षणबाट रू. १ खर्ब १९ अर्ब ७८ करोड बेरुजु कायम भएको छ । सोमध्ये संघीय सरकारी निकायको रू. ५६ अर्ब ३१ करोड (२.३९%), प्रदेशको रू. ७ अर्ब २० करोड (२.३०%) र स्थानीय तहको रू. ४२ अर्ब ८८ करोड (३.८८%) बेरुजु देखिएको छ । कारबाही गरी टुङ्गो लगाउनु पर्ने कुल रकम १५.७५ प्रतिशतले बढेको छ । उपराष्ट्रिय स्तरमा पनि यो तहमा बढेको आर्थिक अनियमितता वास्तवमा वित्तीय संघीयता कार्यान्वयन र वित्तीय शक्तिको हस्तान्तरणको दृष्टिकोणबाट खास चिन्ताको विषय बनेको छ । अख्तियारमा परेका उजुरी मूल्याङ्कन एउटा आधार बन्न सक्छ ।

उजुरी प्रतिशत

वित्तीय संघीयताको वास्तविक कार्यान्वयनले नै यो समस्याको पनि समाधान दिन सक्छ । जुन तहको सरकारले बजेट र योजना कार्यान्वयन गर्ने हो, सोही तहको व्यवस्थापिकाले आर्थिक जवाफदेहिताको कानुन पनि बनाउनुपर्छ । यो संघ, प्रदेश र स्थानीय तह सबैका हकमा लागू हुन्छ र हुनुपर्छ । संघले बनाइदिने सार्वजनिक खरिद र वित्तीय पारदर्शिता कानुनहरू प्रादेशिक र स्थानीय तहले स्वामित्व लिनुपर्ने र कार्यान्वयन गर्नुपर्ने अवधारणामा नै परिवर्तन आवश्यक छ । आ–आफ्नो सरकारको तहमा नै ‘जवाफदेहिता संयन्त्र’, प्रक्रिया र अभ्यास अपनाउनुपर्छ । संघले बनाएका कानुन लागू भए पनि सबै स्थानीय तहको अनुगमन र केन्द्रबाट नियमन गर्न सम्भव र व्यवहारिक नभएकाले यसो गर्नु आवश्यक आवश्यक छ ।

निष्कर्ष

उपराष्ट्रिय तहले आफ्नो क्षेत्राधिकारभित्रका आर्थिक विकासका सबै पक्षलाई समेट्ने योजना तर्जुमा गर्ने, स्रोत व्यवस्थापन गर्ने र कार्यान्वयनको चुनौती लिने हिम्मत र अभ्यास प्रदर्शन गर्नु आवश्यक छ । सबै तहका व्यवस्थापिकमा नयाँ निर्वाचित कार्यकारी र निजामती सेवाका कर्मचारी दुवैको क्षमता अभिवृद्धि गरी प्रदेश र स्थानीय तहलाई ‘आफ्नो अर्थतन्त्रको व्यवस्थापन’ आफ्नै क्षमताले गर्न सशक्त बनाउनु अपरिहार्य छ । संघले यसमा उदारतापूर्वक सघाउनु पर्छ ।
उपराष्ट्रिय एकाइहरू, मुख्यतया स्थानीय तहहरूबीच स्रोतको अन्तर, सार्वजनिक वस्तु र सेवाको आवश्यकता र वित्तीय क्षमतामा अत्यधिक विविधता रहेकाले स्थानीय तहहरूको क्षमता अनुसार पुनः वर्गीकरण अपरिहार्य छ । स्थानीय सरकारका विभिन्न आर्थिक, भौगोलिक र सामाजिक अवस्थालाई स्पष्ट रूपमा हेर्दा उनीहरूप्रति आर्थिक र अन्य स्रोतको बाँडफाँडमा मात्र नभई संघीयता कार्यान्वयनका हरेक पक्षमा न्यायोचित व्यवहार गर्नु जरुरी छ । कानुनी परिभाषामा एउटै कोष्ठकमा भए पनि प्रत्येक स्थानीय तहको संस्थागत क्षमता, स्रोतसाधनको आवश्यकता, परिचालन क्षमता, सामाजिक सूचक र स्रोतमा पहुँच एकदमै फरक छ ।

पहिलो, वित्तीय खाडल कम गर्न आर्थिक स्रोत परिचालन र ‘आफ्नै स्रोत राजस्व’ बढाउने गरी संरचनागत परिवर्तन आवश्यक छ । दोस्रो, उपराष्ट्रिय सरकारहरूलाई थप स्रोत परिचालन गर्न सक्षम बनाउने उद्देश्यले उदार आन्तरिक ऋण नीति बनाएर तत्काल लागू गर्नुपर्छ । उनीहरूलाई प्रभावकारी र जवाफदेही बनाउन कार्यसम्पादन र समग्र मूल्याङ्कन प्रणालीका आधारमा वार्षिक ‘डाइनामिकक रेटिङ’ प्रणाली अपनाउन आवश्यक छ । तेस्रो, वित्त आयोगको हैसियत र कार्यशैलीलाई संवैधानिक आयोग सुहाउँदो बनाउनु पर्छ र यसका हचुवा र तदर्थवादी वित्तीय हस्तान्तरण सूत्रलाई व्यापक परिवर्तन गर्नु आवश्यक छ । चौथो, संघीय, प्रदेश र स्थानीय सरकारहरूबीचका सबै पक्षमा ठाडो र तेर्साे रूप हुने अन्तरसरकारी सम्बन्धलाई मान्यता दिनुपर्छ । यसले वित्तीय स्रोत परिचालनमा राम्रो नतिजा ल्याउँछ । पाँचौँ, सञ्चित कोषको रकम व्यवस्थापन र पचिालनबारे प्रष्ट र दूरगामी राष्ट्रिय दृष्टिकोण निर्माण हुनु जरुरी छ । र, छैठौ, कानुनी र संस्थागत संरचनाहरू कति संघीय प्रणाली अनुकूल र सहयोगी छन् भन्ने सारभूत समीक्षा राज्यले आफ्नै पहलमा गर्नुपर्छ ।

अन्तमा, संघीय प्रणालीको अवलम्बन नेपालको इतिहासमा एउटा ऐतिहासिक मोड थियो । यो व्यवस्था नेपालका लागि आवश्यक वा उपयुक्त थियो वा थिएन भन्ने बहस अब इतिहास भइसकेको छ । अब देशको विकास सम्पूर्णतः यो प्रणालीको सफलतामा निर्भर छ । निःसन्देह, संघीयता कार्यान्वयनका धेरै महत्त्वपूर्ण पक्षलाई बेवास्ता गरिएको छ र खासगरी वित्तीय संघीयता मार्फत आर्थिक सम्भावनाको सदुपयोग गर्ने अवधारणले राजनीति तहमा स्वामित्व पाएको छैन । यसका आधारभूत पक्षलाई बेवास्ता गरिएको छ, जसमा निरन्तर सुधार आवश्यक छ । नेपालको संघीयताका आर्थिक र राजनीतिक सबल पक्षहरू जस्तै: स्थानीय सरकारको लगभग असीमित अधिकारलाई मात्रै पूर्ण कार्यान्वयमा लैजान सकियो भने देशले विकासको अपेक्षित तीव्र गति पक्रन सम्भव छ । त्यो विकास वित्तीय संघीयताको प्रभावकारी कार्यान्वयनभन्दा अर्को बाटोबाट हासिल हुँदैन ।

-काठमाडौं विश्वविद्यालयका रजिस्ट्रार वाग्लेको यो लेख सेजनको स्मारिकाबाट लिइएको हो ।

प्रकाशित मिति: शुक्रबार, मंसिर १५, २०८० १८:०९